96. rocznica uchwalenia Konstytucji Marcowej
Po Wielkiej Wojnie musiała Polska budować swoje państwo niemal od podstaw. Po ponad 120 latach niewoli nawiązywanie do starych, przedrozbiorowych instytucji było trudne, a w niektórych wypadkach niemożliwe - np. prawie nikt poważnie nie myślał o wskrzeszeniu monarchii mimo, że gdy Polska ostatecznie upadła w 1795 roku, na jej czele stał król z Bożej Łaski; nikt poważnie nie rozważał przywrócenia ustroju stanowego, a przecież taki panował w I Rzeczypospolitej (mimo jego złagodzenia w Konstytucji 3 Maja). Po prostu, przez te 120 lat, świat zmienił się nie do poznania i trzeba było w budowaniu państwa raczej nawiązywać do nowoczesnych - ale obcych - wzorców, niż do własnych tradycji.
Nie dało się też w prosty sposób skopiować i dostosować do naszych potrzeb instytucji zaborczych. Pomijając już względy prestiżowe, trudność polegała na tym, że wzorce były trzy: pruski, rosyjski i austriacki. To zresztą zaciążyło na późniejszym rozwoju kraju, unifikacja systemów prawnych była pracą na długie lata, zatem aż do lat trzydziestych Polacy w b. zaborze pruskim korzystali z innych kodeksów, niż ci w b. zaborze rosyjskim i ci w b. zaborze austriackim. Stosunkowo szybko uporano się z unifikacją walutową, wprowadzając złoty polski w roku 1924. Najszybciej poszło prawodawcom z konstytucją. Ale to nie znaczy, że nie odcisnęły się na niej wszystkie sprzeczności epoki.
Uchwalono ją 17 marca 1921 r., a pracom nad nią towarzyszyły ciężkie zmagania o granice państwowe na południu i na zachodzie oraz o samo przetrwanie państwa w starciu z Rosją Sowiecką. System partyjny (ilość i wzajemne relacje pomiędzy partiami), jaki się wykształcił na samym początku, po wyborach do Sejmu Ustawodawczego w 1919 roku, charakteryzował się dwoma cechami: wielką ilością partii i wielkimi różnicami ideologicznymi pomiędzy partiami.
W szczególności dwie najważniejsze partie - Narodowa Demokracja w obozie prawicy i Polska Partia Socjalistyczna na lewicy - toczyły bój o rząd dusz, doprowadzają do drastycznego rozhuśtania emocji politycznych. Tłem tych namiętności były zaszłości historyczne (ostra rywalizacja endeków i socjalistów już poczynając od przełomu XIX i XX wieku), napięcia socjalne, a także skład narodowościowy odrodzonego państwa, z 30-procentowym udziałem mniejszości narodowych. O ile endecja miała w swoich szeregach zasadniczo Polaków z dziada-pradziada, o tyle wśród działaczy i zwolenników socjalistów wcale liczni byli ludzie z innymi korzeniami. Na tym tle trzeba też widzieć największą tragedię tamtego czasu: zabójstwo w r. 1922 prezydenta Gabriela Narutowicza - stało się to półtora roku po uchwaleniu Konstytucji Marcowej, ale takie klimaty istniały już wcześniej.
Krótko mówiąc, praca nad konstytucją odbywała się po presją wydarzeń, które opisywały nową, odrodzoną Polskę jako twór pełen ambicji wprawdzie, ale rodzący się w wielkich bólach.
***
Konstytucja Marcowa, wzorem dominujących nurtów w prawie konstytucyjnym po I Wojnie Światowej, ustanowiła w Polsce ustrój wysoce demokratyczny, oparty na 5-przymiotnikowym prawie wyborczym, bez progu. Zawierała też ta Konstytucja szeroki katalog praw socjalnych - z 8-godzinnym dniem pracy na czele. Brakło jednak mechanizmu egzekwowania tych praw: nie przewidziano sądu konstytucyjnego, ale w owej epoce sądownictwo konstytucyjne było w Europie w powijakach. Sędziwie byli niezawiśli, a sądy niezależne od pozostałych władz - w orzekaniu podlegali tylko konstytucji i ustawom.
Ustrój polityczny państwa oparty był na doktrynie podziału władz i na doktrynie suwerenności narodu (naród - naturalnie - rozumiany był tu w znaczeniu "wszyscy obywatele"). Trudno byłoby jednak bronić tezy, że zadbano w tej konstrukcji o równowagę pomiędzy poszczególnymi władzami. Spośród trzech władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, na czoło wyraźnie wybijała się ta pierwsza. A problem nie był akademicki: nie chodziło symetrię i równowagę samej teoretycznej konstrukcji, lecz o skutki tych braków dla funkcjonowania państwa, a na koniec - dla życia zwykłych obywateli.
Parlament był dwuizbowy: składał się z Sejmu (izba niższa) i Senatu (izba wyższa), z tym, że pomiędzy obu izbami nie było - znowu! - równowagi. Senat miał o wiele mniejsze uprawnienia od Sejmu, wskutek czego nie mógł równoważyć wpływu Sejmu, gdyby ten nadmiernie "rozpychał się" w systemie władz.
Rząd ponosił konstytucyjną odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu i polityczną przed Sejmem. Odpowiedzialność polityczna była zbiorowa (całej Rady Ministrów) oraz indywidualna (poszczególnych szefów resortów). Takie rozwiązanie było standardem ówczesnego systemu parlamentarno-gabinetowego, a taki właśnie instalowała u nas Konstytucja Marcowa. Wszelako istniały już wówczas w Europie wzorce mechanizmów, które przeciwdziałały dominacji parlamentu nad rządem. Najkrócej mówiąc, chociaż gabinet w tym systemie musi mieć podstawę parlamentarną, a gdy ją traci, oddaje władzę, to jednak już przed I wojną światową zaobserwowano problem paraliżowania prac rządu przez parlament. I przeciwdziałano temu, wprowadzając do systemu mechanizmy tzw. racjonalizacji parlamentaryzmu. Te środki miały przeciwdziałać temu, iżby rządy upadały bardzo często i z błahego powodu. W Konstytucji Marcowej takich środków nie przewidziano: rząd mógł być odwołany zwykłą większością głosów, z dowolnego powodu i w dowolnym czasie.
Rząd nie mógł w razie zagrożenia votum nieufności prosić prezydenta o rozwiązanie parlamentu, gdyż prawo do rozwiązania izb było prerogatywą iluzoryczną: na rozwiązanie Sejmu musiał się zgodzić Senat, a to było możliwością czysto teoretyczną. Ustawy uchwalano częściej z inicjatywy posłów niż z inicjatywy rządowej. Niekiedy ustawodawstwo szło w poprzek politycznej linii rządu Ale rząd nie mógł prosić prezydenta o zawetowanie ustawy. Nie mógł z tej prostej przyczyny, że prezydent pozbawiony był prawa weta. W końcu rząd nie mógł się schronić za wymóg większości kwalifikowanej ani konstruktywnego votum nieufności w przypadku groźby odwołania. Przyczyna - znowu - była prosta: system nie znał pojęcia większości kwalifikowanej dla odwołania rządu, tym bardziej nie znał pojęcia konstruktywnego votum nieufności.
Gdy jednak spojrzeć na cały ustrój polityczny, widać, że to nie ów brak równowagi między rządem a Sejmem był największym problemem. Owszem, był to defekt, ale najważniejsze było istnienie innego defektu u samego źródła. Oto Sejm, w tej konstrukcji będący kamieniem węgielnym całej ustrojowej budowli, był chory. Jego choroba polegała na tym, że był trwale niezdolny do wytworzenia i utrzymania stabilnych większości parlamentarnych. Wynikało to z nałożenia się na siebie rzeczywistego rozdrobnienia politycznego w społeczeństwie i proporcjonalnej ordynacji wyborczej bez progu. Skutkowało to Sejmem wybitnie politycznie niestabilnym. Gdyby Sejm potrafił większości tworzyć i utrzymywać je przez dłuższy czas (ideałem byłby okres całej kadencji, ale to w ówczesnym kontekście brzmi jak żart), większość problemów związanych z nierównowagą w relacjach rząd - Sejm nie miałaby praktycznego znaczenia. Ale w sytuacji, gdy nałożyły się na siebie te dwa czynniki (labilność polityczna Sejmu i brak instrumentów, którymi rząd mógłby bronić się przed przewagą Sejmu), cały system działał bardzo źle.
Rządy upadały średnio co kilka miesięcy. Jest charakterystyczne, że gabinet, który wykonał najważniejszą pracę (reformę walutową) i rządził najdłużej (Władysława Grabskiego) był tzw. rządem pozaparlamentarnym (rządem fachowców), działającym bez podstawy parlamentarnej. Między grudniem 1922 (wejście w życie Konstytucji Marcowej) a majem 1926 (Zamach Majowy) państwem rządziło 5 rządów, przy czym najdłużej (prawie 2 lata, od grudnia 1923 do listopada 1925) pozaparlamentarny gabinet Władysława Grabskiego. Warto zauważyć, że działo się to w ramach jednej kadencji Sejmu, a zatem wszystkie zmiany gabinetów dokonały się bez pytania o zdanie wyborców - ilustruje to zjawisko zwane konfiskatą suwerennej władzy, która przechodzi z narodu (suwerena) na centra decyzyjne partii politycznych. Inaczej można to nazwać systemem sejmokracji. W tamtych latach terminem najpopularniejszym na określenie tej patologii było słowo: partyjnictwo.
***
Nietrudno sobie wyobrazić, że tak niestabilny system rządów rodził liczne problemy: od niestałości linii politycznej państwa poczynając, a na nietransparentności i korupcji kończąc. Stan ten był zgodnie krytykowany i przez polityka, którzy aktualnie znajdował się poza systemem (Józefa Piłsudskiego) i przed doktrynę prawa konstytucyjnego (m. in. "Ankieta o Konstytucji z 17 marca 1921 roku", praca zbiorowa napisana przez plejadę najwybitniejszych konstytucjonalistów tamtej doby). Jakkolwiekby więc oceniać Zamach Majowy (12 maja 1926), skierowany przez marszałka Piłsudskiego przeciw legalnym władzom i przeciw porządkowi politycznemu opartemu na tej Konstytucji, trzeba się zgodzić, że konstytucyjna podstawa młodej demokracji była krucha.
Roman Graczyk
